STSJ Comunidad de Madrid 327/2017, 30 de Mayo de 2017
| Ponente | LUIS FERNANDEZ ANTELO |
| ECLI | ES:TSJM:2017:6140 |
| Número de Recurso | 407/2016 |
| Procedimiento | PROCEDIMIENTO ORDINARIO |
| Número de Resolución | 327/2017 |
| Fecha de Resolución | 30 de Mayo de 2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Sexta
C/ General Castaños, 1, Planta Baja - 28004
33009750
NIG: 28.079.00.3-2016/0007259
Procedimiento Ordinario 407/2016
Demandante: INSTITUTO DE CENSORES JURADOS DE CUENTAS DE ESPAÑA
PROCURADOR D./Dña. ANTONIO RAMON RUEDA LOPEZ
Demandado: INSTITUTO DE CONTABILIDAD Y AUDITORIA DE CUENTAS y MINISTERIO DE JUSTICIA
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
Recurso núm : 407/2016
Ponente: Señor Luis Fernández Antelo
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Sexta
SENTENCIA Núm. 327
Ilmos. Sres.
Presidenta:
Dª. Teresa Delgado Velasco.
Magistrados:
Dª. Cristina Cadenas Cortina.
Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas.
D. José Ramón Giménez Cabezón.
D. Luis Fernández Antelo
______________________________________
En la Villa de Madrid, a treinta de mayo de 2017.
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 407/2016 promovido por el Procurador D. Antonio Ramón Rueda López actuando en nombre y representación del INSTITUTO DE CENSORES JURADOS DE CUENTAS DE ESPAÑA contra Instrucción de 9 de febrero de 2016 (BOE de 15 de febrero de 2016), de la Dirección General de los Registros y del Notariado, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley Jurisdiccional, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia acogiendo sus pretensiones y condenando a la Administración autora de la resolución recurrida, en los términos y extremos que obran en el suplico de la misma.
El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia confirmatoria de la resolución recurrida.
TERCER O.- Habiéndose recibido el pleito a prueba, practicada ésta según obra en autos y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, fijándose para ello la audiencia del día 24 de mayo de 2017.
En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales.
VISTO siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. Luis Fernández Antelo, que expresa el parecer de la Sala.
El presente procedimiento tiene por objeto la Instrucción de 9 de febrero de 2016 (BOE de 15 de febrero de 2016), de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre cuestiones vinculadas con el nombramiento de auditores, su inscripción en el Registro Mercantil y otras materias relacionadas.
El recurrente aduce, en sustancia, que tratándose de una disposición general o, cuando menos, de un acto plúrimo o de destinatario plural que afecta a los auditores de cuentas, éstos deberían haber sido oídos antes de su adopción, ex arts. 24.1 c) de la ley 50/1997 o 84 de la 30/1992 respectivamente, lo cual derivaría en la nulidad de la Instrucción. Adicionalmente impugna la Disposición Cuarta de la Instrucción, en la medida en que ésta atribuiría a los registradores, " ex novo y de facto ", un control sobre las obligaciones de rotación interna y externa de los registradores
El Abogado del Estado, por el contrario, y tras aducir previamente la cuestión de acto no recurrible solicita la confirmación de las resoluciones recurridas, tras analizar y motivar la adecuación a Derecho de las resoluciones impugnadas.
En lo atinente a las objeciones de admisibilidad aducidas por el Abogado del Estado, la Instrucción sería inadmisible si fuera meramente orientadora pero, como se motivará en los Fundamentos de fondo que seguirán, al menos una de sus disposiciones trasciende dicha naturaleza, lo que conlleva por lógica la impugnabilidad de la misma.
El artículo 21.1 de la derogada ley 30/1992 establecía que
"Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda".
Al respecto, el FJ 4 de la esencial STS de 21 de junio de 2006 (rec. 3837/2000 ) enuncia claramente que "el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC .
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten. Esa polémica Circular número 7/1996 fue dictada con ese único valor de instrucción y orden de servicio.
Su propia denominación de 'Circular' pone de manifiesto que no se trata de una norma reglamentaria con eficacia externa más allá del ámbito propio de la organización administrativa, ya que dicha expresión es una de las que la práctica administrativa y la doctrina utiliza para referirse a esas manifestaciones de mero poder administrativo doméstico. Por dicha razón, solo puede ser valorada como representativa de una orden jerárquica, relativa a un determinado criterio de interpretación y aplicación jurídica y dirigida a sus subordinados por el Director Gerente de Osasunbidea, para que lo apliquen en los actos que hayan de dictar sobre la materia a que se refiere dicha Circular; y que no excluye, como ya se ha dicho, la impugnación de la validez de ese criterio, que podrá plantearse a través de los recursos que se interpongan contra los concretos actos administrativos que realicen su aplicación".
En similar sentido, el FJ SEXTO de la STS de 17 de octubre de 2007 (rec. 6861/2002 ), preveía que "si examinamos ese precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo Común [por su art. 21 ] enseguida se advierte que el mismo sirve a un propósito claro como es el de indicar, dirigir, es el término que utiliza el artículo, término que en su quinta acepción el Real Diccionario de la Lengua define como gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión, en este caso un órgano administrativo las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes.
Esa idea encaja perfectamente en los órganos administrativos a la hora de procurar conseguir un funcionamiento coordinado y coherente de sus distintas dependencias, tanto centrales como periféricas, cuando concurra ese tipo de organización, para obtener un grado suficiente de eficacia y eficiencia de los servicios públicos en cualquiera de los aspectos en los que la actividad de la Administración se desenvuelva.
Desde luego esas instrucciones y órdenes de servicios, estas últimas las antiguas circulares a las que se refería el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, se desarrollan en el ámbito doméstico de la Administración, y se dirigen a los órganos jerárquicamente dependientes del superior del que emanan a quienes obligan del modo que expresa el número 2 del precepto cuando dispone que 'el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir' y, desde luego, carecen de la naturaleza propia de las disposiciones generales, en tanto que se dictan para producir sus efectos ad intra de la Administración y no vinculan a terceros ajenos a la relación de dependencia especial que une a quienes encarnan los órganos jerárquicamente dependientes en el seno de la Administración con el superior que los dirige.
Como es lógico se agotan en cuanto a sus efectos en el momento en que se dictan, aún cuando su vigencia se prolongue en el tiempo, y, desde luego no innovan el Ordenamiento Jurídico que necesariamente han de respetar. Claros ejemplos de ese proceder son los supuestos que contemplan los artículos 12.2.h) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado que se refiere a la competencia de los Ministros de 'dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, de impartirles instrucciones concretas' y del art. 15.1.d) de la misma Ley en relación con la competencia de los Subsecretarios de 'proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los...
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