STSJ Galicia 684/2014, 26 de Noviembre de 2014
| Ponente | JOSE RAMON CHAVES GARCIA |
| ECLI | ES:TSJGAL:2014:8586 |
| Número de Recurso | 190/2013 |
| Procedimiento | PROCEDIMIENTO ORDINARIO |
| Número de Resolución | 684/2014 |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00684/2014
PONENTE: D. JOSE RAMON CHAVES GARCIA
RECURSO NÚMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 190/2013.
RECURRENTE: ASOCIACION NACIONAL DE EDITORES Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE).
ADMINISTRACION DEMANDADA: CONSELLERIA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACION UNIVERSITARIA.
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos./as. Sres./as. D./Dª
BENIGNO LOPEZ GONZALEZ.- Pte.
JULIO CESAR DIAZ CASALES
JOSE RAMON CHAVES GARCIA
A CORUÑA, veintiséis de noviembre de dos mil catorce.
En el recurso contencioso-administrativo que, con el número PO. 190/2013, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por ASOCIACION NACIONAL DE EDITORES Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE), representada por el Procurador D. JAVIER BEJERANO FERNANDEZ y dirigida por el Letrado D. ALFONSO LOPEZ LOPEZ, frente a la Orden de fecha 29/05/2013 de la Consellería de Cultura, Educación y O.U., sobre determinación periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares. Es parte la Administración demandada la CONSELLERIA DE CULTURA, EDUCACION E ORDENACION UNIVERSITARIA, representada y dirigida por LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE RAMON CHAVES GARCIA.
Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que "se estime la demanda, declarando la nulidad de la Orden impugnada, con lo demás a Derecho que proceda".
Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.
Declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.
En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo la de indeterminada.
Es objeto de impugnación por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) la Orden de 29 de Mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por la que se determina el periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares (DOG 30/5/13).
El recurso de fundamenta en varios motivos: a) la ausencia de audiencia a las empresas editoriales, ni directamente ni a través de las asociaciones empresariales en que están representadas (entre ellas ANELE, con vulneración del ar.42.3 de la Ley 16/2010 de Organización y Funcionamiento de la Administración General y del Sector Público Autonómico de Galicia; la audiencia se imponía porque el contenido de la disposición consiste exclusivamente en prohibir la renovación de libros de texto por seis años con lo que afecta únicamente al sector editorial que verá limitada su actividad a un año de cada sexenio; se considera insuficiente la información pública desde la web sobre el proyecto; b) Vulneración de la jerarquía normativa pues el contenido de la Orden vulnera la Disposición adicional cuarta , apartados 1 y 2 de la LO 2/2006, de Educación, que reconoce a centros y profesores la libertad de adoptar en uso de su autonomía pedagógica (27 CE y 20 CE), los libros de texto que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas, y por otro lado, suprime cualquier tipo de autorización previa de la Administración educativa para la edición y adopción de los libros de texto ( lo que encierra la necesidad de autorización para sustituir los libros antes del plazo de seis años). C) De hecho el Decreto 89/1993 regula la autorización de material educativo y es inaplicable al contravenir la LO 2/2006. Además modifica ese Decreto ampliando el plazo de cuatro años de vigencia a seis, de manera que la Orden del Consejero vulnera el Decreto que le autoriza a desarrollarlo pero no a modificarlo; E) La Orden vulnera el art.1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia, al impedir la sustitución de los libros de texto durante un período de seis años, se restringe la competencia del sector editorial a una vez cada sexenio; solo por Ley formal puede limitarse la competencia así. En conclusiones se añadió que la Disposición Adicional 3ª de la LOCE fue derogada por la LOE ya que su Disposición Transitoria solo mantiene la disposiciones anteriores para "las materias cuya regulación remite la presente ley a ulteriores disposiciones reglamentarias, y en tanto estas no sean dictadas, serán de aplicación en cada caso, las normas de este rango que lo venían siendo a la fecha de entrada en vigor de esta ley, siempre que no se opongan a lo dispuesto en ella" ( la LOE no se remite a desarrollo reglamentario en esta materia, unido a que las Disposiciones Transitorias no admiten interpretación extensiva o analógica, art.4.2 del Código Civil ). También se rechazó que la Orden tuviera vocación transitoria en vísperas de la nueva Ley educativa pues continua vigente; asimismo se consideró sin fuerza jurídica e irrelevantes las referencias de la Administración a la inminencia de nuevos formatos digitales o la existencia de otras Comunidades Autónomas con medidas de plazos similares.
Por la Xunta de Galicia se efectuó contestación a la demanda y se adujo: a) Que la STSXG de 26 de Noviembre de 2008 (PO 852/2006) ya declaró expresamente válida una Orden gallega que fijaba un periodo de vigencia en esta materia educativa, confirmando la legalidad de la Disposición Adicional 3ª de la LO 10/2002, de 23 de Diciembre, de Calidad de la Educación, vigente a tenor de la transitoria 11ª de la LOE 2/2006, de 3 de Mayo de Educación; b) El art.6.2 del Decreto 89/1993 fija una vigencia mínima de 4 años aunque razones de tipo pedagógico permitirán sustituirlos antes de ese período mínimo de vigencia. Así, la Orden respeta esa vigencia mínima y fija el límite de 6 años, por lo que se limita a desarrollar la norma. C) El interés comercial de la actora no puede prevalecer sobre los intereses docentes y pedagógicos; d) La publicidad de la Orden se satisface con la publicación del proyecto en la página web de la Consellería el 15 de Mayo de 2013 sin que formulase alegaciones la Asociación; además no cabe imponer la audiencia cuando estamos ante asociaciones o colegios de carácter voluntario y que representan intereses corporativos, según reiterada jurisprudencia; e) La finalidad de la Orden es combinar los beneficios derivados del sistema de ayudas para la adquisición de libros de texto con los mecanismos de reutilización, de lo que derivan otros efectos positivos como aliviar la carga económica familiar de adquisición de libros de texto. Además al tiempo de dictarse la Orden se valoró la inminencia de la vigencia de la LO 8/2013, de 9 de Diciembre para la mejora de la calidad educativa, lo que de no prorrogarse la vigencia de los libros de texto preexistentes, supondría un cambio antieconómico a sabiendas del cambio al curso siguiente por imperativo legal. Junto a ello la coexistencia con los formatos digitales de libros de texto aconsejan la medida de transición. No se contraviene la libre competencia ni la libertad pedagógica porque existen razones objetivas para ello; f) Muchas Comunidades Autónomas preceptúan sobre ese período de vigencia (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía, Madrid). Se insistió en la vigencia de la Disposición Adicional Tercera de la LO 10/2002 (plazo mínimo de cuatro años) al amparo de la Disposición Transitoria Undécima de la LO 2/2006, de 3 de Mayo de Educación. Es más, aunque la LOE no establezca un período mínimo de vigencia, no prohíbe que lo fije un Decreto, ya que al tiempo de publicarse el Decreto 89/1993, la LOGSE no recogía un período de duración y se regía por un Decreto del año 1974.
Con carácter previo precisaremos que estamos ante la impugnación por una asociación empresarial de una Orden Ministerial autonómica que a su vez se dicta en aplicación de un Decreto autonómico.
En concreto, se trata de la impugnación por la del por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) de la Orden de 29 de Mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, dictada en uso de las facultades conferidas en la disposición adicional primera del Decreto 89/1993, de 19 de abril por el que se regulan determinados aspectos en materia de libros de texto y materiales curriculares para las enseñanzas en régimen general (DOG núm. 78, de 27 de abril).
A continuación abordaremos cada uno de los motivos impugnatorios vertidos en la demanda.
Falta de audiencia de la entidad representativa recurrente.
Para la parte recurrente resulta insuficiente la publicación del proyecto de disposición en la web, mientras que para la Administración ese trámite público de alegaciones bastaba para que la Asociación recurrente formulase alegaciones, sin que hubiese hecho uso de este derecho en la tramitación del reglamento impugnado.
Pues bien, partiremos del art.42.2 de la Ley 16/2010, sustancialmente similar a su homólogo estatal ( art.24.1 c, de la Ley 50/1997 ) que establece "3. Los proyectos que afecten a los derechos e intereses legítimos de determinados grupos o sectores de la ciudadanía serán sometidos a audiencia de éstos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por...
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