STSJ Comunidad de Madrid 853/2017, 11 de Diciembre de 2017

PonenteJOSE ARTURO FERNANDEZ GARCIA
ECLIES:TSJM:2017:11362
Número de Recurso370/2017
ProcedimientoCONTENCIOSO
Número de Resolución853/2017
Fecha de Resolución11 de Diciembre de 2017
EmisorSala de lo Contencioso

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1, Planta 2 - 28004

33009730

NIG: 28.079.00.3-2017/0005963

Procedimiento Ordinario 370/2017

Demandante: GRUPO MUNICIPAL POPULAR AYUNTAMIENTO MADRID

PROCURADOR D./Dña. FRANCISCO MIGUEL REDONDO ORTIZ

Demandado: AYUNTAMIENTO DE MADRID

LETRADO DE CORPORACIÓN MUNICIPAL

SENTENCIA Nº 853/2017

Presidente:

D. FRANCISCO JAVIER CANABAL CONEJOS

Magistrados:

D. JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA

Dña. MARÍA DOLORES GALINDO GIL

Dña. MARÍA DEL PILAR GARCÍA RUIZ

En la Villa de Madrid, a once de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid los autos del recurso contencioso- administrativo nº 370/2017 promovidos por el procurador de los tribunales don Francisco Miguel Redondo Ortiz, en nombre y representación del GRUPO MUNICIPAL POPULAR DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID, contra el decreto, de 2 de marzo de 2017, del Delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible por el que aprueba la Instrucción 1/2017, aclaratoria sobre los artículos

8.1.22, 8.1.23 y 8.1.28 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid-BOAM- de 22 de marzo de 2017); siendo parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado y asistido por su letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO

Admitido el presente recurso, y sustanciados los trámites legales pertinentes, se requirió a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando, en esencia, que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del referido decreto del delegado del área de desarrollo urbano sostenible de 2 de marzo de 2017 que aprueba la instrucción nº 1/2017 arriba reseñada.

SEGUNDO

A continuación se confirió traslado al Ayuntamiento de Madrid, para que contestara a la demanda, verificándolo por medio de escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente; y subsidiariamente la desestimación del recurso.

TERCERO

Se ha fijado la cuantía del procedimiento en indeterminada. Recibido el juicio a prueba se practicaron aquellos medios de prueba que admitidos su resultado obra en autos. A continuación, se señaló para votación y fallo el día 4 de octubre de 2017, que se suspendió a fin de oír a la parte actora respecto a la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte demandada. Una vez sustanciado dicho trámite en el que la parte actora efectuó alegaciones según escrito que consta en autos, se señaló para votación y fallo el día 5 de diciembre de 2017.

Ha sido ponente de esta sentencia el Ilmo. Sr. Dº JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA, magistrado de esta Sección, quien expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO

Es objeto de este recurso contencioso administrativo el decreto, de 2 de marzo de 2017, del Delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible del Ayuntamiento de Madrid por el que aprueba la Instrucción 1/2017, aclaratoria sobre los artículos 8.1.22, 8.1.23 y 8.1.28 de las Normas Urbanísticas (NNUU) del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM 1997), que regulan los cambios de clase de uso en patios de manzana y espacios libres.

Se dicta el mencionado decreto en uso de las facultades conferidas en el punto 3º.1.3 del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 29 de octubre de 2015, de organización y competencias del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible, y al amparo del artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conteniendo una memoria justificativa que, tras hacer un resumen de la historia y contenido de la modificación del PGOUM 1997 aprobada el 8 de mayo de 2008 con la finalidad de facilitar nuevas soluciones que permitan la mejora de la situación de los patios de manzana, concluye señalando: "Por ello se estima oportuno la elaboración y aprobación de una instrucción, que de modo inequívoco fije el criterio para aclarar la aplicación de la normativa recogida en los artículos 8.1.23, 8.1.23 y

8.1.28, analizándolo de acuerdo con los objetivos establecidos en la memoria del expediente de Modificación del Plan General de Ordenación Urbana ya citada, tal y como se establece en el artículo 1.1.5.1 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997( NNUU del PGOUM), y aplicándolos a su vez en coherencia con la normativa urbanística actual, al amparo de la interpretación sistemática y teleológica prevista en el artículo 3.1 del Código Civil ".

Previamente se indicaba que en relación con las Actuaciones Autorizables, las normas aprobadas en la modificación de 2008 contienen una redacción en diversos apartados no siempre idéntica en lo que hace referencia a la regulación de un aspecto esencial: la actuación que puede ser o no autorizada, ya que unas veces la norma utiliza la expresión cambio de uso y en otras utiliza la expresión clase de uso. Añade que "la aclaración sobre estas dos expresiones utilizadas en la redacción de los artículos citados, cambio de uso y cambio de clase de uso, se considera esencial para garantizar la realización del principio de seguridad jurídica, y la correcta coordinación de la actividad administrativa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público " (...) Debido a lo anterior se pueden producir dudas en la aplicación del artículo 8.1.28.4.c, referente al reparto de plusvalías generadas por el cambio de uso a las que se hace referencia en él (...) Consecuentemente esta instrucción se plantea con dos objetivos:

Establecer los criterios aclaratorios sobre los cambios de clases de uso y cambio de uso.

Clarificar el criterio a adoptar que resulte de aplicación respecto de los deberes urbanísticos ".

La instrucción contiene cinco puntos:

  1. - Sobre los cambios de clase de uso.

  2. Sobre los cambios de uso.

  3. - Sobre el Plan Especial a tramitar.

  4. - Deberes urbanísticos.

  5. - Efectos de la Instrucción.

Se ha publicado en su integridad en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid (BOAM) de fecha 22 de marzo de 2017. No consta que la misma se haya ratificado en el pleno del ayuntamiento, y es suscrita por el citado concejal delegado en la indicada área.

SEGUNDO

La parte recurrente, Grupo Municipal Popular en el Ayuntamiento de Madrid, insta en su recurso la nulidad de pleno derecho de la instrucción impugnada, al entender que la misma no reúne los requisitos de la figura regulada en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que la define como instrumento jurídico peculiar incardinándose en el marco de las relaciones de jerarquía y coordinación ( art. 103.1 de la CE ); siendo un vehículo para lograr una mayor eficacia de la Administración con efectos exclusivamente internos, sin que nunca pueda constituir una disposición de carácter general, y siempre respetándose el sistema de fuentes legales .

Partiendo de que la modificación puntual de una norma de un plan general sólo puede hacerse por el mismo procedimiento legalmente previsto para su aprobación, es evidente, añade la parte recurrente, que la instrucción objeto de este recurso está modificando, no aclarando, los artículos 8.1.22,8.1.23 y 8.1.28 de las NNUU del PGOUM 1997. Bajo la apariencia de simple directriz u orden de servicio, lo que hace es innovar el ordenamiento jurídico, saltarse la prelación de fuentes legales, actuando como un verdadero reglamento dirigido a una pluralidad de personas con vocación de permanencia y con evidentes efectos jurídicos hacia terceros, es decir, actúa como una verdadera disposición de carácter general.

Concluye la parte que la finalidad de esta auténtica modificación de esos preceptos de las citadas normas del plan general, como se recoge en la intervención del delegado del Área de Desarrollo Urbano Sostenible (autor del decreto), en la sesión celebrada el 22 de marzo de 2017 de la Comisión Permanente Ordinaria de Desarrollo Sostenible, es evitar o frenar la terciarización del centro de la ciudad, lo que no se podría obtener mediante una modificación puntual del PGOUM 1997, de ahí que se utilice una simple instrucción aclaratoria. Todo lo cual vulnera los artículos 47.1.e ) y 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .

TERCERO

El ayuntamiento demandado se opone al recurso articulando en primer lugar la causa de inadmisibilidad del mismo al amparo del artículo 69, b) de la LJCA, por falta de legitimación activa de la actora, en relación con los artículos 45.2 y 19 de la LJCA, por carecer de personalidad jurídica. En tal sentido invoca la STS de 5 de marzo de 2014, y sin perjuicio de la legitimación de los concejales como representantes de los ciudadanos.

Añade que la legitimación para la impugnación de actos y acuerdos de la corporación municipal la ostentan a título individual los concejales y no el grupo al que pertenecen, en razón a que esos grupos son titulares de personalidad jurídica en la actividad interna de aquella, pero no para una actividad externa como la procesal; en tal sentido el artículo 63.1,b) de la Ley de Bases de Régimen Local . Se citan sentencias del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014, 29 de abril de 2016 y 8 de julio de 2016 .

En segundo lugar, dicha parte alega que la instrucción recurrida en ningún caso es una disposición de carácter general, está carente de valor normativo alguno, con eficacia tan solo in...

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