STSJ Galicia 535/2011, 18 de Mayo de 2011

PonenteMARIA DOLORES RIVERA FRADE
ECLIES:TSJGAL:2011:3533
Número de Recurso1268/2008
ProcedimientoPROCEDIMIENTO ORDINARIO
Número de Resolución535/2011
Fecha de Resolución18 de Mayo de 2011
EmisorSala de lo Contencioso

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00535/2011

PONENTE: Dª DOLORES RIVERA FRADE

RECURSO NUMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 1268/2008

RECURRENTE: Pedro Enrique

ADMINISTRACION DEMANDADA: CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIONS PUBLICAS E XUSTIZA

EN NO MBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

DOLORES RIVERA FRADE

JOSE RAMON CHAVES GARCIA

A CORUÑA, dieciocho de Mayo de dos mil once.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 1268/2008, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por D. Pedro Enrique, en su propio nombre y derecho, contra RESOLUCIÓN 13/03/2008 DE CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, SOBRE MANUAL DE ACTUACIÓNS DA INSPECCIÓN DE XOGO DE GALICIA. Es parte la Administración demandada la CONSELLERÍA DE PRESIDENCIA, ADMINISTRACIONS PUBLICAS E XUSTIZA, representada por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.

Es ponente la Ilma. Sra. Dª DOLORES RIVERA FRADE.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO

Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que se declare la nulidad de la resolución que se recurre, por cuanto incurre en vulneración de la exigencia de titulación de diplomatura para ejercer las funciones de inspección de juego, se aparta a los inspectores de juego de las actividades principales de inspección al encomendarse a miembros de la policía nacional, y vulnera la distribución de competencias dentro de la Consellería de Presidencia, Administracións Púbolicas e Xustiza.

SEGUNDO

Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO

No habiéndose recibido el asunto a prueba y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO

En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo indeterminada.

FUNDAMENTOS JURIDICOS
PRIMERO

El recurrente en este procedimiento, don Pedro Enrique, funcionario del Cuerpo superior de la Xunta de Galicia, Grupo A que ocupa un puesto de inspector de juego en la delegación provincial de A Coruña, impugna la resolución dictada por el Conselleiro de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza de 13 de marzo de 2008 que acuerda la inadmisión del recurso administrativo interpuesto contra el "Manual de Actuaciones de la Inspección de Juego de Galicia" aprobado en el año 2007 por la Dirección Xeral de Interior.

Los argumentos de impugnación que el actor esgrime frente a este Manual de Actuaciones giran en torno a la vulneración de la exigencia de titulación de diplomatura para ejercer las funciones de inspección de juego, el apartamiento de los inspectores de juego de las actividades principales de inspección en cuanto encomendadas a miembros de la policía nacional, y a una vulneración de la distribución de competencias dentro de la Consellería demandada.

Ahora bien, la primera de las cuestiones litigiosas que debe ser objeto de análisis en esta sentencia pasa por comprobar si es o no conforme a Derecho la resolución del Conselleiro de Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza de 13 de marzo de 2008 que inadmite, por extemporáneo, el recurso administrativo presentado por el recurrente contra el "Manual de Actuaciones de la Inspección de Juego de Galicia". Alega el actor que su recurso no puede ser calificado de extemporáneo al no poder determinar en qué momento el Manual fue aprobado y comunicado a las diversas unidades y oficinas de las delegaciones provinciales y servicios centrales, y porque además la circular no señala fecha alguna para su entrada en vigor, y no se puede sostener que fuese exigida en el verano de 2007.

Para dar repuesta tanto a esta cuestión de carácter formal, como en su caso a la cuestión de fondo que enfrenta a las partes en este procedimiento, conviene determinar la naturaleza jurídica del Manual impugnado. Este documento recibe el nombre de "Actuaciones da Inspección de xogo de Galicia" y data del mes de julio de 2007, fecha estampada tanto en la portada como la hoja final del documento incorporado al expediente administrativo.

Pues bien, a la vista del índice que lo encabeza se puede comprobar que el Manual objeto de recurso se divide en dos partes: una de ellas se trata de una parte general que se refiere a aspectos comunes de tramitación, y en particular, a las unidades de actuación de inspección y vigilancia, competencias de los distintos órganos administrativos que intervienen las actuaciones de inspección y vigilancia en materia de juego, forma de acreditación del personal inspector, actuaciones concretas de inspección, planificación de las actuaciones inspectoras, informes de actuaciones, procedimiento de la función inspectora, procedimientos de inspecciones de locales de juego, libros de visitas y libros de actas, optimización de medios personales y materiales, coordinación de tareas, empleo de lector de memorias, y otros medios que se adquieran para la inspección, etc.... Y una parte especial en la que se desglosan las funciones de inspección según recaigan sobre las empresas, los casinos, los bingos, los salones recreativos o los establecimientos de hostelería.

En el encabezamiento de la parte general se ofrece una definición del objeto de este Manual de Actuaciones diciendo que su finalidad consiste en fijar y delimitar los contenidos, el alcance y los procedimientos que deben definir la actuación de la Administración autonómica, a través de la Subdirección Xeral de Xogo e Espectáculos públicos de la Dirección Xeral de Interior, el Servizo de Xogo incardinado en la citada Subdirección, los servicios con competencia en materia de juego de las delegaciones provinciales de la Consellería de Presidencia, Administración autonómica y el resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en su caso, las entidades colaboradoras que sea necesario contratar para el conocimiento de la práctica de los juegos que se desarrollan en Galicia. En este Manuel se establecen "pautas, criterios y ámbitos concretos de actuación" para la aplicación de la normativa de juego, con el fin de "organizar, sistematizar y coordinar las actuaciones y las formas de intervención en esta materia", esto es, las actuaciones que debe realizar la inspección de juego de Galicia; persiguiendo con todo ello sistematizar y normalizar el desempeño de la función inspectora y de vigilancia. A estas pautas y criterios se les denomina "directrices", de las que se dice que "serán de obligado cumplimiento para los servicios afectados desde el día siguiente a su entrada en la Unidad a que estén afectos los citados servicios para la realización de sus funciones", añadiendo que "es obligación de los responsables con competencia en materia de juego hacer llegar a los funcionarios con funciones de inspección "estas instrucciones" y las que como desarrollo se establezcan".

SEGUNDO

Partiendo de lo anteriormente expuesto no se puede poner en duda la naturaleza jurídica del Manual impugnado como instrucciones de servicio en los términos previstos en el artículo 21.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues en él se recogen unas instrucciones que deben regir la actuación de los órganos administrativos y del personal encargado de la inspección y vigilancia en materia de juego. Y resulta que las instrucciones de servicio no revisten naturaleza reglamentaria. Tienen el carácter que se deduce de lo dispuesto en el citado precepto, según el cual "Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y ordenes de servicio"; de manera que se trata de simples instrucciones que carecen de un contenido normativo sustantivo, respecto de las cuales la Audiencia Nacional en su sentencia de 13 de octubre de 1989, confirmada por el Tribunal Supremo en la suya de 18 marzo 1991, llegó a considerar que al estar destinadas simplemente a unificar criterios sobre ciertas cuestiones, esos criterios de actuación no se le oponen por sí mismos, y sólo cuando sean aplicados podrá hablarse de lesión de derechos, y que entretanto, no cabe entender otra cosa, ni por el carácter de las instrucciones ni tampoco porque se desconoce el uso y aplicación posible de las mismas.

Asimismo, como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2006, las Circulares o instrucciones de servicio "no son disposiciones de carácter general porque no tienen contenido normativo; solo proyectan sus efectos en el ámbito propio de la organización administrativa y lo que hacen es exteriorizar el principio de jerarquía que rige en esa organización. Su contenido es fijar criterios y directrices para la actuación de los órganos subordinados". Añade esta sentencia que "El carácter normativo o no que haya...

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